Как спасти Украину

Санкции, введенные против России США и Европой, подействовали значительно быстрее, и нанесли значительно больший урон российской экономике, чем кто-либо ожидал.

Санкции вводились с целью закрыть российским банкам и компаниям доступ на международные финансовые рынки. Однако их влияние во многом усилило резкое падение цен на нефть, без которого санкции были бы значительно менее эффективными.

Для поддержания баланса своего бюджета, России нужны цены на нефть в районе $100 за баррель. (Сейчас цены на нефть около $55 за баррель).

Сочетание низких цен на нефть и санкций ввергло Россию в финансовый кризис, который по некоторым показателям уже сопоставим с кризисом 1998 года.

В 1998 году Россия, в конце концов, исчерпала свои валютные резервы и объявила дефолт по долговым обязательствам, вызвав разлад мировой финансовой системы. На этот раз рубль упал более чем на 50 процентов, инфляция ускоряется, а процентные ставки выросли до уровня, вгоняющего российскую экономику в рецессию.

Большое преимущество России сегодня по сравнению с 1998 годом заключается в том, что у нее по-прежнему есть существенные резервы в иностранной валюте. Это позволило Центральному Банку России отыграть 30 процентов стоимости рубля от ее минимального уровня, потратив на это около 100 миллиардов долларов и договорившись с Народным Банком Китая про своп-линию объемом $24 миллиарда.

Однако теперь у Центробанка России остается всего до $200 миллиардов или даже меньше ликвидных резервов, а кризис только набирает обороты.

Вдобавок к продолжающемуся оттоку капитала, России в 2015 году придется выплатить более $120 миллиардов внешних долгов. И хотя, в противоположность 1998 году, большинство российских долгов сосредоточены в частном секторе, не стоит удивляться, если теперешний кризис завершится государственным дефолтом. Это бы превзошло расчеты американских и европейских политиков.

Если к мировым дефляционным процессам, особенно острым в зоне евро, и разрастающимся военным конфликтам, вроде конфликта вокруг Исламского государства Ирака и Леванта (ИГИЛ), прибавится еще и российский дефолт, это может вызвать серьезные потрясения мировой финансовой системы, причем наиболее уязвимой окажется зона евро.

Вот почему необходимо срочно переориентировать текущую политику Европейского союза по отношению к России и Украине. Ранее я призывал к двоякому подходу, когда санкции против России были бы уравновешены значительно более масштабной помощью Украине. По причинам, которые я попробую изложить далее, это изменение баланса должно произойти в первом квартале 2015 года.

Санкции – это необходимое зло. Они необходимы, потому что ни ЕС, ни США не желают рисковать войной с Россией, а значит, экономические санкции остаются единственным способом противодействия российской агрессии. Они зло, потому что наносят ущерб не только стране, против которой они вводятся, но и странам, которые их вводят. Этот ущерб оказался значительно большим, чем кто-либо ожидал.

Россия охвачена финансовым кризисом, способствующим превращению угрозы дефляции в еврозоне в реальность.

Напротив, все последствия помощи Украине будут только позитивными. Помогая Украине защищаться, Европа косвенно защищает также и саму себя. Более того, предоставление Украине финансовой помощи поможет стабилизировать ее экономику и косвенно также даст европейской экономике крайне необходимый ей стимул, поощряя экспорт и инвестиции в Украину.

Можно также надеяться, что проблемы России и прогресс Украины убедят президента Владимира Путина оставить как безнадежные свои попытки дестабилизировать Украину.

К сожалению, ни европейская публика, ни европейские лидеры, похоже, не разделяют эти соображения. Европа кажется опасно неосведомленной о том, что косвенно она подвержена российской военной агрессии, и пытается вести дела в обычном режиме.

Она рассматривает Украину как просто еще одну страну, нуждающуюся в финансовой помощи, причем, в отличие от Греции или Ирландии, Украина даже не важна для стабильности евро.

Согласно господствующему мнению, Украина страдает от более-менее классического кризиса платежного баланса, превратившегося в долговой и банковский кризис. Есть международные финансовые институты, призванные справляться с такими кризисами; однако они плохо приспособлены к реагированию на политические аспекты украинской ситуации. Чтобы помочь украинской экономике, Европейский союз в 2007 году начал подготовку

Соглашения об ассоциации с Украиной, и завершил эту подготовку в 2012 году, когда ему пришлось иметь дело с правительством Виктора Януковича. ЕС разработал детальный план шагов, которые должно предпринять украинское правительство, чтобы получить расширенную помощь. С тех пор в Украине произошли революционные изменения, учет которых требует коррекции ранее разработанного плана; однако этому препятствуют громоздкие бюрократические процедуры Евросоюза.

Соответственно, украинские проблемы в традиционно формулируются так:

• Украине нужна международная помощь, потому что она испытала потрясения, вызвавшие финансовый кризис. Эти потрясения преходящи; как только Украина оправится от них, она сможет вернуть долги своим кредиторам. Это объясняет, почему главным донором для предоставления финансовой помощи Украине был выбран Международный валютный фонд.

• Поскольку Украина пока не входит в ЕС, европейские институты (такие как Европейская комиссия и Европейский Центральный Банк) играют в предоставлении ей помощи лишь второстепенную роль. МВФ с удовольствием воспользовался возможностью избежать осложнений, связанных с тройным контролем со стороны ЕС, ЕЦБ и МВФ, как это было с Грецией и другими странами.

Эта новая схема также поясняет, почему предложенный МВФ пакет помощи строится на чрезмерно оптимистических прогнозах, и почему вклад МВФ, размером примерно $17 миллиардов, настолько превосходит помощь Украине со стороны различных структур ЕС (в целом около $10 миллиардов) и еще более скромную помощь США.

• Поскольку Украина недобросовестно выполняла свои обязательства в рамках предыдущих программ МВФ, официальные заимодавцы настаивают, чтобы Украина получала помощь только в качестве вознаграждения за явные признаки глубоких структурных реформ, а не как поощрение для проведения таких реформ.

• С этой стандартной точки зрения, успешное сопротивление предыдущему правительству Януковича на Майдане, а затем российская аннексия Крыма и образование сепаратистских анклавов на востоке Украины кажутся несущественными. Эти события рассматриваются просто как временные внешние потрясения.

Такой взгляд необходимо пересмотреть. Рождение новой Украины и российская агрессия – не просто временные потрясения, а исторические события. Европейский союз сегодня имеет дело уже не с остатками обреченного на исчезновение Советского Союза, а с восставшей Россией, превратившейся из стратегического партнера в стратегического соперника.

На смену коммунизму, президент Путин внедрил националистическую неоимперскую идеологию, сочетающую этический фактор, социальный консерватизм и религиозность: "братство славянских народов", гомофобия и "Святая Русь".

Путин провозгласил "англосаксонское господство в мире" врагом России и остального мира. При этом Путин многому научился на опыте своей войны 2008 года против Грузии эпохи Саакашвили. Россия выиграла эту войну в военном плане, но менее преуспела в пропаганде. С тех пор Путин разработал совершенно новую стратегию, которая широко опирается на использование и пропаганды, и военных сил особого назначения.

Стремление Путина возродить Российскую империю непреднамеренно способствовало формированию новой Украины, которая противостоит России и стремится быть антиподом старой Украины, с присущей ей коррупцией и неэффективным правительством.

Лидерами новой Украины являются лучшие представители гражданского общества: молодые люди, многие из которых учились за рубежом, а по возвращении отказались работать в правительстве или бизнесе, чувствуя отвращение к тому и другому.

Многие из них нашли свое место в образовании, исследовательских центрах и неправительственных организациях.

Широкое волонтерское движение, беспрецедентное по размаху и силе, каких не видывали в других странах, помогло Украине выстоять против российской агрессии. Члены этого движения добровольно рисковали своей жизнью на Майдане ради лучшего будущего, и сейчас преисполнены решимости не повторить ошибок прошлого, включая политические распри, подорвавшие достижения Оранжевой революции.

Политически активное гражданское общество служит наилучшей гарантией против возвращения старой Украины: если политики погрязнут в мелких раздорах и коррупции, разрушивших старую Украину, активисты вернутся на Майдан.

Реформаторы в новом украинском правительстве отстаивают программу радикальных и быстрых реформ, которые должны коренным образом изменить украинское общество.

Эта программа предполагает уничтожение коррупционной удавки путем сокращения численности бюрократии, с одновременным увеличением зарплаты тем, кто останется на государственной службе, а также раздел Нафтогаза – газовой монополии, бывшей основным источником коррупции и бюджетного дефицита в Украине.

Впрочем, старая Украина еще далеко не мертва. Она господствует на государственной службе и в судебной системе, а также остается широко представленной в негосударственном (олигархических и клептократических) секторе экономики.

Стоит ли госслужащим работать за ничтожную зарплату, если есть возможность использовать свою должность как патент на вымогательство взяток? И как частный бизнес, паразитировавший на коррупции и "откатах", сможет функционировать без своей кормушки? Сейчас эти ретроградные элементы сцепились в борьбе с реформаторами.

Новое правительство столкнулось с трудной проблемой: радикально уменьшить число государственных служащих, одновременно повысив им зарплату.

Сторонники радикальных реформ утверждают, что можно и нужно решительно сократить персонал органов власти, одновременно не допустив резкого снижения жизненных стандартов общества. Это позволило бы уволившимся чиновникам найти себе работу в частном секторе, а тем, кто останется на государственной службе, получить более высокое вознаграждение. Можно устранить целый ряд препятствий для бизнеса, но это требует существенной финансовой и технической поддержки со стороны ЕС.

Без такой поддержки нужные Украине быстрые и радикальные реформы не могут увенчаться успехом. Более того, украинское правительство, предвидя неудачу, может даже отказаться продвигать такие реформы.

Объемы европейской поддержки и реформаторское рвение новой Украины взаимно усиливают друг друга. До сих пор европейцы держали Украину на коротком поводке, а правительство Арсения Яценюка не решалось приступить к радикальным структурным реформам.

Бывший министр экономики Павел Шеремета, радикальный реформатор, предложил сократить численность своего министерства с 1200 до 300 человек, но столкнулся с таким бюрократическим сопротивлением, что вынужден был уйти в отставку. После этого попытки административной реформы уже не предпринимались, хотя общество громко требует ее проведения.

Именно тут решающую роль могут сыграть европейские политики.

Предлагая финансовую и техническую помощь, соизмеримую с размахом реформ, они могут подтолкнуть украинское правительство к радикальным преобразованиям и дать им шанс на успех. К сожалению, европейских политиков сдерживают бюджетные ограничения, действующие на уровне ЕС и его членов. Вот почему международные усилия сосредоточились главным образом на санкциях против России, а финансовая помощь Украине свелась к минимуму.

Чтобы сместить акцент на помощь Украине, необходимо перевести переговоры с бюрократического на политический уровень. Европейской финансовой бюрократии трудно собрать даже те $15 миллиардов, которые МВФ считает абсолютным минимумом.

Сейчас Европейский союз может предоставить только 2 миллиарда евро в рамках своей программы макрофинансовой помощи, а отдельные страны-члены ЕС колеблются в вопросе предоставления прямой помощи.

Это принудило Украину принять 30 декабря временный бюджет на 2015 год с нереалистичными ожиданиями в плане доходов и весьма умеренными реформами.

Такой бюджет - стартовая позиция для дальнейших переговоров. Закон предусматривает внесений изменений в бюджет до 15 февраля, но изменения еще должны быть разработаны и получить поддержку.

Европейские политические лидеры должны задействовать мощную и малоиспользуемую кредитоемкость самого ЕС, а также изыскать другие нетрадиционные источники, чтобы предложить Украине больший финансовый пакет, нежели рассматриваемый ныне. Это позволило бы украинскому правительству провести радикальные реформы. Я определил несколько таких источников, в том числе следующие:

1. Европейская программа поддержки платежного баланса (использованная для Венгрии и Румынии) располагает $47,5 миллиардов неиспользованных средств, а Европейский механизм финансовой стабильности (использованный для Португалии и Ирландии) располагает примерно $15,8 миллиардов неиспользованных средств.

Оба механизма сейчас доступны только для членов ЕС, но это правило может быть изменено решением квалифицированного большинства по предложению Еврокомиссии. Как вариант, Еврокомиссия может использовать и расширить программу макрофинансовой помощи, которая уже применялась для Украины.

На самом деле есть целый ряд технических возможностей, и президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер мог бы предложить конкретные шаги, как только украинское правительство предоставит убедительный список собственных реформаторских приоритетов.

2. Увеличение финансовой помощи со стороны ЕС позволило бы МВФ увеличить свой кредит Украине на $13 миллиардов и преобразовать действующее соглашение стенд-бай в более долгосрочную программу расширенного кредитования. Это довело бы общий объем программы МВФ до размера, в 15 раз превышающего нынешнюю украинскую квоту – необычайно высокий показатель, но прецеденты уже были, например с Ирландией.

3. Бонды Европейского инвестиционного банка могут принести 10 миллиардов евро или больше.

Эти средства можно было бы использовать для инетграции Украины в единый европейский рынку природного газа, а также для расформирования Нафтогаза – украинской газовой монополии.

Такие изменения значительно повысили бы энергоэффективность Украины и принесли бы чрезвычайно высокую окупаемость. Это помогло бы создать единый европейский рынок природного газа и уменьшить зависимость от российского газа не только Украины, но и всей Европы. Разделение и реструктуризация Нафтогаза – центральное звено в планах украинских реформ.

4. Долгосрочное финансирование Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития для реструктурирования банковского сектора. Это может принести еще $5 миллиардов.

Стоило бы распространить на Украину Венскую инициативу для Восточной Европы 2009 года, оказавшуюся крайне успешной в ограничении оттока капиталов и стабилизации банковской системы. Основы для такого распространения уже были заложены на инаугурационной встрече Украинского финансового форума в июне 2014.

5. Реструктуризация суверенного долга Украины может освободить более $4 миллиардов дефицитных валютных ресурсов. На протяжении ближайших трех лет Украине предстоит выплатить почти $8 миллиардов суверенного долга на рынках частных ценных бумаг. Избегая дефолта, который имел бы разрушительные последствия, Украина должна была бы договориться со своими кредиторами (их сравнительно немного) о добровольном рыночном обмене имеющихся обязательств на новые долгосрочные долговые инструменты.

Чтобы такой обмен был успешным, часть новой финансовой помощи следует использовать для кредитного улучшения этих новых долговых инструментов. Необходимая для этого финансовая помощь будет зависеть от того, что кредиторы потребуют за свое участие в обмене, но она может освободить в ближайшие три года как минимум вдвое большую сумму валютных резервов.

6. Кроме того, Украина должна работать со своим долговым обязательством перед российским правительством, в размере $3 миллиардов, которое предстоит выплатить в 2015 году.

Россия может добровольно согласиться на отсрочку украинских платежей, чтобы поспособствовать будущему ослаблению санкций против нее.

Или же этот долг может быть признан межправительственным и реструктурирован в рамках Парижского клуба, с целью оградить остальные украинские долговые обязательства от кросс-дефолтной зависимости (когда должник признается неплатежеспособным по одному долговому обязательству, если он не выполнил другое долговое обязательство). Юридические и технические детали нужно продумать.

Вероятно, не все эти источники можно задействовать в полной мере. Но если есть политическая воля, путь найдется. Ключевая роль тут принадлежит канцлеру Германии Ангеле Меркель, которая в отношениях с Россией и Украиной проявила себя подлинным европейским лидером.

Названных мной дополнительных источников финансирования должно быть достаточно, чтобы обеспечить новый финансовый пакет объемом $50 миллиардов или более. Очевидно, что реальные выплаты должен обеспечивать МВФ, чтобы средства не распределялись бесконтрольно.

Однако, вместо того, чтобы сообща пытаться наскрести минимум, международный доноры могли бы ориентироваться на максимум. Это коренным образом изменило бы ситуацию. Украина приступила бы к радикальным реформам, и не балансировала на грани банкротства, а превратилась в землю обетованную, притягивающую частные инвестиции.

Европе нужно пробудиться и признать, что ее атакует Россия. Помощь Украине следует также рассматривать как расходы стран ЕС на оборону. В этом плане, ныне обсуждаемые суммы оказываются незначительными.

Если международные игроки не предложат впечатляющую программу помощи в ответ на радикальную программу украинских реформ, новая Украина, скорее всего, потерпит поражение, а Европа останется один на один с российской агрессией, и при этом утратит те ценности и принципы, на которых был построен Европейский союз. Это было бы непоправимой утратой.

После того, как в апреле 2015 начнут истекать сроки санкций против России, их нужно будет возобновлять до тех пор, пока президент Путин не прекратит дестабилизировать Украину и не предоставит убедительные доказательства своей готовности следовать общепризнанным правилам поведения. Финансовый кризис в России и гробы, поступающие из Украины, сделали президента Путина политически уязвимым.

Недавно украинское правительство бросило ему вызов, отказавшись от своих обязательств перед сепаратистскими территориями на востоке Украины согласно минскому соглашению о прекращении огня, на том основании, что Россия изначально не выполняла это соглашение.

После такого вызова Путин немедленно отступил, приказав контролируемым им войскам придерживаться режима прекращения огня. Можно ожидать, что эти войска вскоре покинут украинскую территорию, и прекращение огня будет установлено в полной мере.

Было бы жаль согласиться с преждевременной отменой санкций, когда они столь близки к успеху.

Важно, однако, и то, чтобы к апрелю 2015 года Украина начала программу радикальных реформ с реальными шансами на успех. Иначе президент Путин сможет продолжать убедительно заявлять, что проблемы России обусловлены враждебностью западных стран. Даже если Путин утратит власть, его преемником может стать еще более конфронтационный лидер, вроде Игоря Сечина, или какой-нибудь националистический демагог.

И наоборот, если Европа достойно ответит на этот вызов и поможет Украине не только защитить себя, но и стать землей обетованной, Путин не сможет обвинить в проблемах России западных лидеров.

Ответственность очевидно ляжет на него, и ему придется либо изменить курс, либо попытаться удержать власть ценой жестоких репрессий и запугивания собственного народа. Если он утратит власть в таком случае, его преемником, скорее всего, станет какой-нибудь реформатор. В любом случае, путинская Россия уже не будет потенциальной угрозой для Европы.

То, какая альтернатива возьмет верх, будет иметь решающее значение не только для будущего России и ее отношений с Европейским Союзом, но и для будущего самого Европейского Союза.

Помогая Украине, Европа сможет возродить для себя те ценности и принципы, на которых изначально строился Европейский Союз.

Вот почему я так страстно утверждаю, что Европа должна глубоко переосмыслить ситуацию. И сделать это нужно немедленно.

Совет директоров МВФ примет свое судьбоносное решение об Украине 18 января.

Джордж Сорос, перевод Алексея Панича    

Источник The New York Review of Books